在我国高校后勤服务社会化管理的探索中，对于高校餐饮的管理改革引起了人们的极大关注。在高校餐饮管理中建设行业监管体系、引入监管公司机制，无疑是一个发展的方向。

　　一． 高校餐饮监管问题的提出 

　　我国一般社会城市餐饮服务行业的市场结构已经从“完全竞争的市场结构”发展到了“垄断竞争的市场结构”，多年来培育出很多具有各类核心竞争优势的优秀餐饮企业。而我国高校后勤餐饮服务行业因其历史原因和自身的特殊性，决定了其市场结构应该从现阶段的“垄断竞争的市场结构”向“寡头垄断的市场结构”发展。也就是说，通过制定和执行行业的进入限制与标准；减少行业的不合格参与者，使合格参与者形成规模经济；从而提高企业集中度，加强市场控制力，提高产品、服务和品牌的差异化；进而通过有效的行业监管，执行适用于高校后勤餐饮特殊性的价格、质量等控制。

高校后勤餐饮具有先天的“行政垄断”色彩，与对经济资源的占有而形成的“自然垄断”有一定的区别。社会化改革的进程正在逐步打破这种垄断，而一旦丧失“行政垄断”，高校后勤餐饮服务市场将完全暴露在社会化市场竞争之中。现阶段高校后勤餐饮服务市场中的参与者数量较多且水平参差不齐，性质各异；这是由于社会化改革以来，不同的高校后勤经营模式探索引入了源自高校后勤实体和来自社会的众多各类参与者。

行业参与者的产品和服务的差异化不高，在产品、服务、品牌形象等各方面还比较混乱。餐饮服务行业进入的门槛比较低，缺乏立法限制，恶性或不正当竞争对于已经逐步打开的高校后勤行政垄断的市场资源是一种掠夺和浪费，致使高校后勤餐饮服务行业失去了有效监控，违背了准公共社会产品的特性。政府部门的规范和标准只能通过高校行政途径贯彻，由于各学校后勤实体水平参差不齐，造成监管水平不统一、力度不够。缺乏行业自律和指导，缺乏行业标准化建设，又没有行业组织的监管，行业市场信息混乱。

以上特征非常不利于高校后勤餐饮的社会化改革，甚至很多高校为此付出了巨大的改革代价，而引发了个别高校后勤改革的倒退。之所以产生这样一些问题，其主要原因就在于高校后勤餐饮服务产业体系不健全和监控体系的缺位。而高校后勤餐饮服务――准公共产品的特性（公益性）决定了它不能像社会餐饮市场（私人产品特性）一样去经历“完全竞争”的发展阶段。因此，政府的公共政策取向是加快建立健全行业监控体系，使高校后勤餐饮服务市场从具有行政垄断色彩的“垄断竞争市场结构”，向打破行政垄断的“区域寡头垄断市场结构”过渡。

明确了高校后勤餐饮市场结构的发展方向，作为政府主管部门和相关行业组织就应该采取倾斜性的政策导向：通过工作试点的方式，培育和扶持少数具备条件的企业实体，通过整合区域市场结构，快速扩大市场份额，形成规模经济效益，并完善和健全企业治理结构，理顺和吸引投融资，形成区域内的行业寡头；着手引导组建行业组织以弥补市场有效监管和自律的缺位；鼓励区域内寡头之间的竞争，防止新的“自然垄断”格局产生。

随着我国高校后勤餐饮社会化改革的深入，众多原自高校后勤实体的餐饮企业和原自社会餐饮市场的餐饮企业纷纷进入高校后勤餐饮服务行业，市场竞争激烈，整个市场处于一个无序、不正当竞争的状态。对于高校和最终的消费者（广大学生和教职员工）的利益无法得到保证，也违背了社会化改革的初衷。为了真正使高校集中资源办教育和教学，把后勤餐饮经营管理的行政职能分离出来，同时分解校方后勤餐饮的责任和义务，需要有合格的监管方（第三方）的参与，接受高校的委托，作为高校（甲方）的代表，对后勤餐饮经营管理的全过程实施社会化、市场化的监管。

　　二．从高校餐饮行业协会到高校餐饮监管公司 

　　行业协会是成熟市场经济体制中一种重要的经济治理方式，是沟通政府与市场之间联系的桥梁，对市场秩序和行业发展秩序的建立和维持起到了不可或缺的作用。行业协会在构建良好的市场交易和竞争秩序上的职能界定为合约性实施，起到对其他合约性实施方式的补充和强化作用；行业协会在促进良好的行业发展秩序上的职能界定为非合约性实施，起到了单边增进行业整体利益的作用。

高校后勤餐饮服务的行业监管，从宏观角度看是政府－行业组织对全行业的监管，从微观角度看是监管公司代表学校（甲方）对餐饮项目运营者（乙方）的监管。

建立和推行我国高校餐饮监管体系，完全符合当前国家推进高校餐饮社会化、市场化改革的政策方向，是有效利用市场化运作机制调整高校团餐行业市场结构，进而建立统一行业标准和行业性自律组织的重要改革手段和途径；是明确界定高校餐饮设施投资方（以高校为主的产权方）、经营方（各类社会化、市场化的运营商）、监管方（独立第三方监理或行业自律组织）的责任、权利和义务的有效管理机制；是转化和提升高校原有后勤餐饮管理和经营队伍素质和从业水平的有效途径；是建立和健全有高校师生（高校餐饮的最终消费者）充分、合理参与和监督高校餐饮服务这一具有“准公共产品提供”经济特性的有效方式。

引入监管公司的概念和运作模式是我们在高校后勤餐饮社会化改革探索中新的尝试，在考察和分析国外高校后勤餐饮运营模式的基础上我们看到，以德国为代表的欧洲模式、美国模式和日本模式都是在一个发达的市场经济环境中运行的比较成熟的高校后勤餐饮运营模式，这表现在以下几个方面：有比较完备的法制体系对高校后勤餐饮业进行界定和约束；有比较完备的质量标准体系对高校后勤餐饮业进行监督；国家对高校后勤餐饮行业给予很多优惠政策；按照市场经济规律安排投资、运营机制。

德、美、日三国的后勤管理模式是非常有代表性的，很多国家的情况都可以归到这三种模式中。德、美两国的高校后勤是两种完全不同的运行模式。德国的大学生服务中心主要是在国家的帮助下建立起来的一个非盈利性社会服务机构，全国一盘棋；美国的高校后勤主要是以各个高校自己为主、社会服务机构和私人参与地多元化的投资主体形式；日本大学后勤事务的一个最大特点就是采取了学校与社会有关专业机构共同举办，政府对高校后勤社会化实行的免税和低税的政策，社会上的专业公司竞相投标承包学校后勤业务，日本高校后勤主管部门有较为宽泛的择优选择的模式。

结合我国几年来的高校后勤社会化改革实践和我国的基本国情，我们认为：在我国地域广阔、各地情况不一、综合国力不强、相应机制不健全的情况下，不适宜实施“德国模式”；在我国市场经济体系、行业监管体系尚不发达的情况下也不适宜实施“美国模式”，在很大程度上，几年来得改革实践形式上类似于美国模式，但是正如前文所述，暴露出很多问题，正所谓“还不会走就学跑”，反而严重阻碍了改革进程；相比之下，日本模式很值得我们学习和借鉴，而提出组建高校餐饮监管公司，协助高校按照社会化和市场化运营餐饮，同时通过组建行业协会机构以弥补行业监控体系的缺位，正是结合了国外先进经验和我国国情的改革尝试。

高校餐饮监管公司作为高校餐饮行业中的专业机构，应具备权威性、专业性，和经营管理团队、实际业绩等多方面的高标准，具体认证和准入标准由行业协会结合实际情况制订、逐步完善，通过政府主管部门的审批，由行业协会监督执行。监管公司应由政府主管部门出面，结合行业协会和相关政府职能部门的意见，制定和执行相应的制度和法规，将监管公司的业务法定化，类似于由会计师事物所为企业提供财务审计服务的法定化，具体监管在适当的时候交由行业协会执行。在对业务法定化的同时，对监管公司所承担的责任、义务和权利做出明晰的规定。

　　三．高校餐饮监管公司的运行机制 

　　高校餐饮监管公司作为高校（甲方）的代表，帮助高校建设一个社会化、市场化的餐饮服务体系，其主要内容包括“五个统一”： 一是统一策划：深入了解高校的各方面情况，与学校各级人员共同探讨，提出切实的餐饮服务系统需求，帮助高校（甲方）作好后勤餐饮服务的需求分析；二是统一招标：协助高校面向社会进行市场化的招标，选择餐饮经营企业，好的餐饮经营企业应是：具有行业特许经营资质，有较强的经济实力和技术实力；有丰富的团体餐饮服务经验；有完备的服务体系和标准；有良好的企业信誉等； 三是统一采购：将后勤餐饮的原材料采购纳入高校联合采购计划之中，从源头监控餐饮产品的质量；四是统一控制：协助高校（甲方）控制餐饮项目的实施进度，按期、按要求对餐饮经营企业的工作进行验收，并在营运期内保证对餐饮项目的每一环节质量把关；五是统一沟通：代表高校对最终消费者（学生教职工）和中标承接餐饮运营项目的企业以及政府各级主管部门进行沟通和协调工作。

高校餐饮监管公司监管的基本途径包括，现场检查，包括现场检查程序、方式和方法等；非现场监管，包括非现场监管程序、风险评价和风险预警方式、方法等；交流，包括检查交流、提示交流、日常交流等；行政处罚，包括行政处罚力度、接近度、效果度等；行政许可，包括行政许可效率、质量、合规性等。监管的内容形式：合规性监管（质量、价格、各项行业标准）；风险性监管（食品安全）

监管者的行为约束是有效监管的保证。静态的监管标准，监管机构以制度、程序和方法等，制定系统、明确、量化的监管标准，将监管目标转化为监管人员的行为要求，使其能根据最优监管的需要合理把握监管的松紧宽严程度。动态的对监管人员实施监管行为的过程。国际上所强调的基于规则的监管，是对监管工作所有环节都制定严密的业务流程和操作规则，并随着行业的不断发展而定期更新，以保证监管人员操作的规范化和统一化，保证监管措施的及时性与适应性。行为约束主要采取事前的标准约束、过程的规则控制和事后的责任追究三种方式。即事前监管标准与监管指标体系的相统一；监管规范化与科学的监管规则相统一；监管效益与监管责任相统一。与此同时，建立完善的激励机制也是有效监管的动力。

　　四．高校餐饮监管公司运作的理想效果 

　　监管是一种贯穿于宏观和微观层面的管理文化，它是指在监督管理工作中，监管者在掌握丰富监管理论和实践经验的基础上，为实现一定的监管目标，采用的富有创造性的方式和方法，用以正确处理监管者与被监管者间的关系。通过这样一种监管体系的建设，力求实现下面三个理想效果。

第一，对于后勤资产的投资主体的学校（甲方）将不再承担经营风险。在我国高校仍旧以国家教育投资占绝对比例，学校作为国家事业单位，一直是并且在很长一段时期内都会是后勤餐饮服务的最主要投资者和后勤资产的所有者。随着社会化改革的推进，很多不同运营模式的出现，学校在后勤餐饮领域的所有权已经在很大程度上与经营权实现了分离。但是无论采取何种运营模式，学校仍旧在形式上是后勤餐饮服务的提供者。 由于目前宏观上缺乏行业监控和自律机制，微观上很多学校缺乏对后勤餐饮经营者实施有效监管的能力，往往会因为在经营管理范畴中出现的问题，造成学校与广大学生等的最终消费者形成矛盾的对立面。而经营管理以及监管规划等方面的能力不足，也会直接影响学校对后勤餐饮的投资决策水平，反过来影响经营服务水平，引发新的问题，而形成恶性循环。

监管机制的引入，就是要清晰界定各方的责任、权利和义务，实现所有者对经营者的有效监管，在保证高校后勤餐饮服务的社会公益性目标基础上，按照市场规律运营。学校作为后勤餐饮最主要的投资者（国家财政投入的代表者和执行者），应尽到投资人的职责和义务。通过委托专业监管公司作为学校的代表对经营者实施有效监管，把经营领域的责任交给监管机构承担，学校不再替经营者承担经营风险。 这样有利于学校调整和学生等最终消费者的对立关系。学校要在有学生（消费者）代表、监管公司等各方参与意见的后勤餐饮投资决策和实施过程中多下功夫，拓展投融资渠道，提高决策规划水平，真正和学生（最终消费者）的利益取向一致。

第二，从事高校后勤餐饮的经营者将在重组中产生新的活力。监管机制的建设和实施，实际上是对高校后勤餐饮行业经营者群体的一次洗牌，随着行业标准的逐步制定和执行、监管力度的加强和水平的提高，不具备资质和能力的经营者将被淘汰出局，而行业秩序和整体水平将得到改善和提升，产业化程度得到提高，行业内的企业综合竞争能力也会加强，相信行业整体盈利水平也会随之提高。

社会化改革进程中，学校原有的后勤餐饮管理部门已经发生了很大的转变，比如：有的已经成立了公司，承接了本校或外校的餐饮服务项目，成为了企业化的餐饮经营者，而同时还要承担学校后勤餐饮的管理职能，实际上就是对经营者的监管职能，这种模式往往不能处理好社会效益和经济效益的矛盾，最终使监管效力不够，引发种种经营领域的问题。专业监管机制的引入，替代并提高了学校原有职能部门的监管职能，解决了经营者和监管者角色不分的问题，在实际工作中可以将一部分员工纳入监管公司运转体制，一部分员工进入经营实体，一部分员工保留在学校原有的后勤餐饮管理部门，该部门将主要在代表校方投资人角色的工作中发挥作用。

第三，高校的师生员工特别是学生将是最大的受益者。行业的所有参与者明晰的界定自己的角色，明确责权利和相互之间的依存关系，这是有利于产业整体健康发展的，作为最终消费群体的学生将是最大的受益者。在高校后勤餐饮这一特殊的行业中，学生和监管公司将越来越多地影响到学校的决策， “学生＋学校＋监管公司”组成了行业最终产品和服务的买方阵营，而随着产业的健康发展和行业经营水平的提高，学生将买到更安全、高质量的产品和服务。监管公司的最终服务对象实质上是最终消费者群体――学生，而监管以服务于学校的形式而体现，这是由于高校后勤餐饮行业的特殊性决定的。学校投资并代表学生群体做出采购餐饮服务和产品的选择，监管公司是学校的顾问和行业卖方的监督执行人，监管效果好坏的最终衡量标准是消费群体的满意度和产业整体的健康发展，而这二者是统一的。

通过改革而创新是改善我国高校餐饮管理的根本出路。建设我国高校餐饮监管体系是一个工作的方向，实施监管公司的运行机制是一个新生事物。为了高校的稳定和发展，我们对此应该取积极主动的态度。我们有信心，也有能力，走出一条既合乎时代潮流又具有中国特色的高校餐饮管理的新路来。